12.03.2014 | 20:50

Напрями модернізації діяльності органів управління освітою на районному рівні. І частина

В житті звичайного пересічного громадянина може наступити момент, коли стає неможливим, не припустимим продовжувати терпіти певні неправильні речі. Для кожного ці речі мають свій масштаб і свій рівень неприпустимості. На даний час речі, які вважаються мною неправильними досягли для мене апогею, сягнули за рівень припустимості. Це штовхнуло мене розпочати ведення блогу, в якому я планую розкрити певні проблемні питання функціонування освіти Полтавського району. Звісно не все те інше, що коїться у суспільстві вважається мною припустимим, але я не готовий розробляти масштабну проблематику. Звісно питання, що мною порушуються не такі масштабні, порівняно з темами інших авторів блогів, але великі речи починаються з малого. Великі порушення великих посадових осіб починаються з безкарності дрібних місцевих чиновників. В своїх публікаціях я планую торкнутися як теоретичних засад функціонування системи управління освітою на районному рівні, що дозволить ясніше розуміти джерело проблематики цієї системи, так і розглянути суто конкретні практичні питання і реальні порушення законодавства, які мені видаються суттєвими.

Загальний модернізаційний потенціал органів
управління освіти

 Більшість експертів сьогодні погоджується з думкою, що якість освіти в Україні не відповідає вимогам часу [15; 21; 24]. У результаті рівень освіти не впливає на розвиток економіки, стан якої постійно погіршується. Серед основних проблем, які гальмують розвиток системи освіти в цілому, експерти називають такі:

1. Старіння і непродуктивна підготовка педагогічних кадрів.
2. Низька заробітна плата освітян.
3. Недосконала система управління і фінансування освіти.

4. Відсутність належної матеріально-технічної бази, яка б відповідала сучасним вимогам.

5. Нерівність доступу до якісної освіти.
6. Заплутаність і недосконалість освітнього законодавства.

7. Надмірна комерціалізація освітніх послуг і корупція.

8. Неухильне зниження якості освіти, брак ефективної системи контролю за якістю освітньої підготовки.

9. Застарілі методи і підходи до навчання; повільне і безсистемне оновлення його змісту.

10. Низький рівень забезпечення навчальною літературою, інформаційно-технологічними ресурсами тощо.

11. Ставлення до освіти як до другорядного сектору, витратної, а не інвестиційної частини державного бюджету [44; 46; 52; 54].

На цю ситуацію, звісно, впливають дії місцевих органів управління освітою. Дії та бездіяльність, різна ступінь дотримання законодавства та його широке трактування – все це може призводити до різних результатів у різних місцевостях. Так і в Полтавському районі склалася складана ситуація з дотриманням районним відділом освіти багатьох норм законодавства.

Модернізаційний потенціал органів управління освіти полягає в усуненні авторитарного стилю управління та переході до сучасних демократичних форм та методів управління [46; 48; 49].

Вищі керівники за умови використання авторитарного стилю нехтують спілкуванням з рядовими співробітниками. Чим більше орган управління освітою, тим вище ймовірність того, що рядові працівники закладів освіти особисто не знають свого керівника. За моєю думкою, в цьому полягає частина проблем в організації управління. У такому випадку начальнику відділу освіти важко збирати об’єктивну інформацію про події. Начальник безсилий перед схильністю рядового спеціаліста (методиста) доповідати начальнику те, що хоче почути начальник, а іноді і перед бажанням спеціаліста інтерпретувати інформацію за власною вигодою. У таких системах начальник стає беззахисним і перед схильністю своїх керівників інформує лише про те, що визначено можливим йому знати. Тобто, в жорстоких ієрархічних системах, без горизонтальних комунікативних зв’язків, начальнику неможливо об’єктивно дізнатися не тільки про добрі, але і про погані новини. Якщо керівник не отримує поганих новин об’єктивно, з перших рук, в організації справи можуть бути кепськими.

Один із способів дізнатися, що ж відбувається насправді, – відвідування навчальних закладів або структурних підрозділів без попередньої підготовки. Найкраще і найлегше що можна зробити керівнику – завжди сприяти отриманню об‘єктивної інформації.

Як тільки пройде чутка про те, що керівник цінує чесність і прямоту, він отримає масу корисних відомостей, але у нас в районі циркулюють інші чутки.

Так вже відбувається, що нововведення, які спускаються зверху, рідко доходять до рядових співробітників великої системи у своєму первісному вигляді. Відбувається дивна річ: хороші сторони нововведень губляться десь у дорозі, зате погані доходять чудово. У результаті, чим більше нововведень намагається впровадити в життя керівництво, чим більше у нього креативного ентузіазму, тим гірше та дурніше починає працювати вся система. Часом працівники думають про керівництво: «Що ж ви робите?! Краще б нічого не чіпали, нічого не міняли!» Таким чином виявляється, що велика система несприйнятлива до хороших нововведень, хоч швидко освоює погані.

Кожен працівник такої великої системи виявляється ніби жителем (громадянином) великої «імперії» зі своїми поверхами влади, місцевими законами і політикою. Щоб досягти успіху, потрібно стати хитрим, а не працелюбним професіоналом. Щоб закріпити свої позиції і просуватися вгору, потрібно продумувати інтриги, прораховувати кожен крок. Це поведінка типового працівника «імперії». Може бути варіант, коли працівник «імперії» просто відбуває восьмигодинну службу, знаючи, що єдина надія на свободу - коли-небудь втекти з цієї імперії («раб імперії»). Ні тим, ні іншим до реальних справ у реальній школі немає ніякого діла.

Звичайно, і «громадяни», і «раби» імперії, якщо того вимагає прямий наказ керівника, у мінімальній необхідній мірі подбають про школу і простого вчителя. Ну а постійно діюча посадова інструкція тут ні до чого. Працівники просто одноразово виконають заданий обсяг зусиль, десь навіть відпустять належну посмішку відвідувачу. А в інший час громадяни і раби імперії можуть зайнятися тим, що для них по-справжньому важливо: «громадянам» - займатися кар’єрою і інтригами, а «рабам» - мріяти і чекати кінця робочого дня.

Тому для середньостатистичного працівника органу управління викликають досаду проблеми школи і вчителів, які ведуть себе так, ніби відділ освіти побудований для них, які не розуміють, що порівняно з проблемами самого відділу, їх жалюгідні проблеми смішні.

У керівників таких «імперії» також свої проблеми. Керівник «імперії» займається питаннями міцності свого власного положення. Між тим гарний («правильний») керівник повинен займатися тим, що відбувається там, на місцях, де безпосередньо «все» починається. Спитайте у мене чи мені відомі такі керівники в галузі освіти?

Керівник органу управління освітою повинен регулярно відвідувати ці місця, тільки там він знаходиться в центрі подій організації. Керівник повинен проводити на місцях набагато більше часу, ніж за власним робочим столом. Якщо це не так, то майже вся інформація, яка надходить до нього про стан справ на місці у вигляді звітів і доповідей, – це взагалі то сфабриковані дані.

Адже їх збирають для керівника його підлеглі. Відповідно, інформація зазнає якісь зміни в залежності від точки зору людини, яка її готувала. У цієї людини є власні інтереси представити ситуацію так чи інакше. Може, потрібно приховати чиюсь бездіяльність або помилки. Якщо ж всякий раз після виникнення якихось збоїв керівник відправляється на місця, він своїми очима побачить, що сталося. А потім зможе задати запитання: «Чому це сталося?» «Що потрібно зробити, щоб вирішити проблему?». При цьому керівнику не потрібно аналізувати звіти та використовувати інструменти менеджменту. Якщо керівник не знає, яке поточне положення справ на місці і що там зараз відбувається, то він не може ефективно керувати компанією.

А що це за місця, де «безпосередньо все починається? Це школи, приміщення реальних класів, теплогенераторні і котельні, допоміжні приміщення та вбиральні. Це будь-які місця, де можна напряму мати розмови з простими вчителями, господарським персоналом, водієм шкільного автобуса, батьками і, може, і навіть учнями.

За суб’єктивним аналізом діяльності конкретного органу управління освіти можна констатувати, що, очевидно, недоліками діяльності місцевих органів управління освітою є негативна традиція «втручання» працівників органів управління в найрізноманітніші сфери. Ця традиція складалася десятиліттями. Вона жахливо перевантажує як працівників органів управління освітою, так і самих працівників освіти, керівників освітніх закладів, вчителів і т.д.

Прагнення багатьох управлінців за традицією контролювати майже все призводить до неефективності самого управління і вкрай обмежує можливості розвитку керованого об’єкта - самої системи освіти. За санітарними вимогами мають стежити органи санітарного нагляду, за проїзд школярів відповідати транспортно-господарські служби, а за пожежним станом – місцеві підрозділи Державної служби України з надзвичайних ситуацій.

От якщо з’являться суттєві скарги і значні нарікання – тоді, можливо, знадобиться втручання органу управління освітою і впливи на керівництво закладу освіти. Не треба підозрювати вчителів і директорів шкіл, що вони настільки черстві люди, що не здогадаються поставити в школах ялинки для дітей, а взимку відправити по дітей шкільний автобус. Традиція загального контролю, відповідно, породжує громіздку і найчастіше нікому не потрібну звітність.

Черговим недоліком діяльності місцевих органів управління освітою є невідокремленість основних і допоміжних (а то й зовсім непотрібних) функцій управління. У цьому відношенні цікаві приватні думки працівників нашого органу управління освітою. За цими приватними думками завдання, що стоять перед системою управлінням освітою, за ступенем актуальності групуються наступним чином:

а) ефективне управління фінансовими ресурсами системи освіти;

б) ефективне управління матеріальними ресурсами системи освіти;

в) удосконалення технології управління освітою.

Це все звісно важливі речі. Але цікаво, що про управління та вплив на якість навчання ніхто не згадав.

В умовах здійснення політики розвитку місцевого самоврядування абсолютно несучасною, непродуктивною є традиційна колишня, звична позиція органів управління - позиція бюрократичної інстанції, яка транслює зверху вниз керівні вказівки і контролює їх виконання. У такій системі наказ Міністерства освіти не приймається до виконання районним відділом освіти, поки не буде виданий наказ обласного управління. Школа взагалі ніяк не відреагує на будь- якій наказ Міністерства або в рівному ступені і обласного управління освітою, поки не отримає відповідну реакцію районного (у когось - міського) відділу освіти.

По кожній вказівці зверху, кожен наступний рівень управління розробляє детальні «плани заходів», на кожне з цих «заходів» наступний за ієрархією рівень розробляє відповідний «план заходів щодо виконання плану заходів» тощо. Заходи множаться, на них витрачається час і енергія, а результати відомі широкому колу громадян.

Навіщо 25 районам витрачати робочий час 25 працівників на створення однакових за суттю, власних розпорядчих актів на виконання розпорядчого акту обласного управління, якщо останнє (обласне) може створити типовий проект районного розпорядчого акту, в якому залишиться лише врахувати маленькі місцеві нюанси? Те саме стосується і самих обласних управлінь освітою (нині Департаментів) і загальноосвітніх закладів.

Руйнація такої системи вивільнить багато робочого часу, порушить питання доцільності утримання певних посад. Тому існує опір ініційованим процесам в нижче розташованих підсистемах освіти, включаючи й органи управління освітою, сьогодні часто гальмують розвиток всієї освітньої системи в цілому.

Вагомою проблемою є і недостатня управлінська компетентність переважної більшості працівників органів управління освітою і відсутність будь-якої мотивації для її підвищення. Необхідна спеціальна підготовка управлінських кадрів, спрямована на активне використання нових напрямків у розвитку функцій управління, розмежування компетенцій і відповідальності; активне включення громадськості до розробки та прийняття управлінських рішень у галузі освіти.

Центральні та регіональні органи влади також повинні переглянути питання щодо акредитації освітніх установ. У Європейських країнах акредитації освітніх установ, засновані здебільшого на результатах діяльності закладу (наприклад, відсоток студентів, які успішно закінчили навчання у вищому навчальному закладі або придбані в ході навчання знання і компетенції), а не на вкладених ресурсах (таких як наявність викладацького складу або кількість книг в бібліотеці) [17; 20; 23]. Незважаючи на те, що процес ліцензування є обов’язковим для гарантії мінімального рівня якості, акредитація має бути добровільною і розцінюватися установами як засіб удосконалення своєї діяльності [66].

Отже, оцінювання закладів освіти та органів управління має проводитися на кінцевих результатах їх діяльності – в цьому напрямку і потрібно шукати потенціал модернізації.

Отже, обмеження розвитку модернізаційного потенціалу управління освітою на місцевому рівні в даний час в основному пов’язано з:

-  використанням нових соціально-економічних умовах попередніх, звичних стилів і стереотипів управлінської діяльності;

- традиційною концентрацією основних зусиль апарату управління на забезпечення поточного функціонування самої системи управління освіти, що ускладнює і уповільнює переорієнтацію управління на пріоритети перспективного розвитку освіти;

- недосконалістю нормативно-правової бази освіти, неузгодженістю різних правових актів між собою змушує органи управління освітою на місцях в ініціативному порядку і часто тільки на основі здорового глузду займатися розробкою власних тимчасових документів, йти шляхом проб і помилок;

- відсутністю надійних механізмів реалізації прийнятих державних рішень у сфері освіти;

- невирішеністю питань заробітної плати та соціального захисту управлінських кадрів освіти, підвищення їх професіоналізму, забезпечення більшої престижності та привабливості управлінської діяльності в галузі.

Отже, настав час провести модернізацію діяльності органів управління освітою. Для цього необхідно:

1. Переглянути існуючі принципи централізації управління.

За основу необхідно взяти сучасний принцип раціональної централізації управління: втручання керуючого органу будь-якого рівня в діяльність нижчого рівня має відбуватися в тому і тільки в тому разі, коли безпосередньо підлеглі йому освітні системи не забезпечують реалізації комплексу покладених на них необхідних функцій.

2. Провести перепідготовку працівників апарату управління освітою.  Слід окремо зазначити, що органи управління освітою не виконують освітньої функції і повинні розглядатися як координуючі та ті, що «забезпечують». Це необхідно обумовити особливо на увазі ситуації негативної традиції «втручання» працівників органів управління в абсолютно невластиві їм функції.

Крім того, необхідно звернути увагу також на ту обставину, що ефективність управління визначається ефективністю того стану, в якому опинилася керована система під впливом цього управління.

Відповідно, застосовуючись до освітніх систем, ця теза виглядає наступним чином: безглуздо оцінювати окремо ефективність діяльності органів управління освітою. Вона визначається ефективністю діяльності (функціонування) керованої освітньої системи, і тільки нею.

Принцип раціональної централізації повинен мати місце і для освітніх інновацій. Із практики відомо, що інновації завжди виникають знизу, і вони повинні поширюватися знизу догори, торкаючись тих рівнів, втручання яких необхідне для успішної інноваційної діяльності та тиражування позитивного досвіду. З цієї точки зору будь-які реформи, «спускаються» зверху вниз, приречені в кращому випадку на пасивну асиміляцію, якщо не на відторгнення.

В ієрархії управління вищестоящі ланки повинні будувати свої відносини з нижчестоящими ланками переважно на підставі конструктивної взаємодії, використання партнерських та договірних відносин з останніми. У тому числі реалізувати можливості, пов’язані з правами та обов’язками засновника і співзасновника різних структур, які входять у відповідні освітні комплекси, орієнтуватися на надання нижчестоящим системам управління широкого спектру професійних послуг: послуг розробників, консультативних, експертних, науково-методичних, інформаційних, постачальницьких, посередницьких.

Наприклад, можна передати у відання органів громадського управління проведення конкурсів «учитель року», контроль за гарячим харчуванням школярів, підвіз учнів шкільним автобусом, за розвитком фізкультури і спорту тощо, аж до, можливо, атестації педагогічних кадрів.

Залишити функції, реально можливі для існуючої чисельності апарату управління, керуючись так званим «числом Міллера» – принципове положення менеджменту - кожен рівень ієрархії може у своїй діяльності здійснювати орієнтовно 7 функцій (не менше 5 і не більше 9) [88].

Теоретично більша кількість функцій робить систему на певному рівні некерованою, а меншу кількість надмірно збільшує функції (і вони не дають уявлення про реально виконуваної діяльності). «Число Міллера» пов’язане з оперативною пам’яттю людини - вона здатна одночасно відстежувати стану 5 - 9 об’єктів, не більше.

В якості основних принципів модернізації системи освіти, головними напрямками модернізації системи управління освітою повинні стати:

- управління якістю;

- управління доступністю;

- управління ефективністю.

Ці три ключових моменти і повинні стати, очевидно, основними, головними функціями органів управління освітою всіх рівнів, які по відношенню до системи управління в цілому будуть виконувати інтегруючу, системоутворюючу роль.

Управління якістю, доступністю та ефективністю освіти відрізняється від всіх інших функціональних підсистем управління ще й тим, що в них (на відміну від традиційного розуміння управління) беруть участь не тільки керівники, але і всі учасники освітнього процесу - вчителі, учні, батьки - кожен на своєму місці і своїми засобами повинен гарантувати необхідний і бажаний рівень якості, доступності та ефективності освіти.

Отже, модернізуючи органи управління освітою на місцевому рівні, слід, для початку, їх структуру привести до вимог діючого законодавства та звичайної логічності у розподілі функцій, тобто децентралізувати багаточисельні різнопрофільні структурні підрозділи відділу освіти в незалежні різнопрофільні установи зі своїми функціями.

Після децентралізації можливо розраховувати позитивний ефект від прояви високої зв’язаності між співробітниками у невеликих колективах, використання теорії числа Міллера тощо.

У таких колективах легше забезпечувати високу лояльність і мотивацію працівників. Статус людини в невеликій організації залежить скоріше від його реального внеску, а не від положення у формальній ієрархії. Ініціатива, знання і досвід кожного працівника не потребують підкреслення формальними рангами. Професійні якості затребувані, легко реалізуються (якщо вони і у особи) і високо цінуються, для «просування» в ієрархії невеликого колективну не потрібно занадто багато зусиль.

Позитивним є висока гнучкість та полегшена здатність до впровадження інновацій будь-якої масштабності (звісно в межах масштабу самої організації). Саме невеликі (та молоді незаангажовані) компанії у всьому світі вважаються головним джерелом винаходів. Причини цього лежать у відсутності жорсткої формальної структури і не сформованість формальних правил, що накладають обмеження на мислення і поведінку членів організації.

Зазвичай у структурно малої організації високий рівень довіри між працівниками. У членів організації немає причин ревниво «притримувати» інформацію і знання, намагаючись підвищити або зберегти свій статус, як це зазвичай відбувається в ієрархічних організаціях з внутрішньою конкуренцією. А немає довіри - немає і колективних знань. Мала організація діє узгоджено і цілісно. Комунікації між людьми сильні. Кожен член організації обізнаний про рішення і плани, розуміє їх необхідність і значення. У своїй роботі люди керуються насамперед інтересами всієї організації, а вже в другу чергу - локальними міркуваннями. Це сприяє формуванню міцної і яскравою колективної ідентичності

Невеликій організації легше досягати і підтримувати лояльність ії партнерів. Існує можливість легше йти назустріч індивідуальним запитам, чому не заважають бюрократичні зволікання. Велика ступінь уваги, неформальні відносини з представниками компанії - ось лише основні переваги невеликої організації в уявленнях клієнтів.

У такій компанії зазвичай адекватна самооцінка членів організації. В успішних організаціях співробітники іноді стають надмірно високої думки про свою роль, здібності та досягнення. Особливо це стосується керівництва і провідних фахівців. Для цих людей акцент зміщується від досягнення успіху організації до реалізації своїх особистих амбіцій. Цьому негативному процесу сприяє формалізм і ієрархічність великих організацій. «Статусні» конфлікти в організації – характерний симптом, що спонукає виникнення багатьох з існуючих проблем зростання. Як цьому запобігти спробуємо розібратися у наступних публікаціях. 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

http://yadi.sk/d/g7fuZQTHKRCP9

Про автора
Євгеній Калінічук
Магістр державного управління
Євгеній Калінічук
19
Останні публікації